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温州民间借贷首获合法身份 利率上限未能突破
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- 来源：第一财经日报
- 发布时间：2013-11-25 16:43
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【概要描述】 一直处于灰色地带的民间借贷，终于通过一部地方法规，首次获得了合法身份。11月22日，浙江省十二届人大常委会第六次会议正式通过《温州市民间融资管理条例》（下称《条例》），对允许企业进行定向债券、定向集合资金融资，并对大额民间借贷边界、监管主体进行了相应规定，并通过强制备案方式进行监管。
温州民间借贷首获合法身份 利率上限未能突破
【概要描述】 一直处于灰色地带的民间借贷，终于通过一部地方法规，首次获得了合法身份。11月22日，浙江省十二届人大常委会第六次会议正式通过《温州市民间融资管理条例》（下称《条例》），对允许企业进行定向债券、定向集合资金融资，并对大额民间借贷边界、监管主体进行了相应规定，并通过强制备案方式进行监管。
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一直处于灰色地带的民间借贷，终于通过一部地方法规，首次获得了合法身份。
11月22日，浙江省十二届人大常委会第六次会议正式通过《温州市民间融资管理条例》（下称《条例》），对允许企业进行定向债券、定向集合资金融资，并对大额民间借贷边界、监管主体进行了相应规定，并通过强制备案方式进行监管。
“这次立法对民间借贷的发展具有重要意义，以后民间借贷将有法可依，居民企业都可以昂首挺胸地去借贷。”《条例》推动者之一、温州中小企业发展促进会会长周德文对《第一财经日报》记者说，此次立法，对推动民间借贷合法化、阳光化、规范化具有重要意义。
而此前备受关注的民间借贷利率上限，并未在《条例》中出现，规定不得违反国家有关利率限制的规定。
利率限制模糊表述
此次浙江省人大常委会审议通过的《条例》共七章50条，涉及民间借贷方式、民间融资服务主体、风险防范和处置、监管等多个方面，完成向全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院、央行、银监会等报备程序后，将于2014年3月1日起实施。
对于民间借贷危机爆发之后，仍然深陷融资困境的温州中小企业而言，《条例》无疑开启了一扇全新的融资之门。《条例》规定，企业因生产经营需要，可通过非公开方式向合格投资者进行定向债券融资，融资后企业资产负债率不得高于70%；民间资金管理机构则可通过非公开方式，向合格投资者募集不超过净资产8倍的定向集合资金，用于特定生产经营项目投资。
“这次立法的最大突破之一，除了使民间借贷合法化之外，拓宽了企业融资渠道，并且把间接融资和直接融资结合起来。”周德文说。
而作为上述规定的配套措施，《条例》规定，温州还将设立资金管理、融资信息服务、行业服务机构等三类民间融资服务机构，分别从事定向集合资金募集管理、供求资金撮合及理财产品推介、民间融资行业服务，以满足不同借贷人的需求。
按照《条例》，地方金融管理部门、民间融资服务机构工作人员，将被禁止参与民间融资活动。周德文认为，以前温州民间借贷里面就有公务员和金融从业人员的身影，通过上述规定，可以防止权力寻租产生的不公平现象，并防止因套利而产生的金融机构资金体外循环风险。
最值得注意的是，此前备受关注的民间借贷利率上限，并未在《条例》中出现，仅规定利率由借贷双方协商确定，但不得违反国家有关利率限制的规定。今年9月，温州在上报稿中曾规定，一月期以上的民间借贷，年化利率最高不得超过48%，超过则按高利贷予以行政处罚。
“最初起草时确实设置了一个利率上限，而且浙江内部讨论时已经通过了，但上报中央有关部门后引起了一些争议，并且明确要求修改。”48%的利率上限，已经突破央行最高利率规定，并且会对高利贷形成正面导向作用，所以最终采用了模糊表述。
“对民间借贷进行立法，本来就有遏制高利贷的考虑，如果明确规定利率上限，非常容易引起误解，变成了鼓励高利贷。”周德文说。
促进民间借贷阳光化
如何对规模庞大、频繁发生且多处于地下状态的民间借贷实现监管，是摆在监管层面前的重大难题，而此次通过的《条例》对此亦有所突破。
《条例》规定，单笔借款金额300万元以上、累计借款1000万元以上、向三十人以上特定对象借款，均属大额民间借贷；凡涉及上述情形之一，借款人都应当自合同签订之日起15日内，将合同副本报送地方金融管理部门或者其委托的民间融资行业服务机构备案。
在温州，以“抬会”等古老形式吸收资金放贷，并酿成危机屡见不鲜。而为了防止此类现象的发生，《条例》明确规定，出借人应以自有资金出借，双方签订书面合同，不得非法吸收、变相吸收公众资金或者套取金融机构信贷资金，用于借贷牟取非法收入。
“整个借贷过程都要进行文本程序，通过备案，监管部门可以对出借人有无借贷能力、资金来源是否合法等进行监管，能够及时掌握借贷双方的实际情况，便于兼顾处置。”周德文说。
实际上，备案制亦有将民间借贷阳光化的考虑。今年9月，浙江省金融办主任丁敏哲也曾表示，民间借贷地下运行，政府部门无法了解具体情况，通常只能在事发后才能介入，这也是近年来温州民间借贷隐患爆发，却难以事先防范的重要原因，而通过强制备案，可以便于政府掌握民间借贷的运行状况。
《条例》规定，若违反上述规定，且地方金融管理部门责令仍逾期未改，将对自然人借款人处以1万元~5万元罚款，企业和其他组织借款人则处以3万元~10万元罚款。
但值得注意的是，去年3月，温州成立民间借贷登记服务中心，对民间借贷进行登记，但该中心成立后，虽然登记资金规模庞大，但实际交易量却颇为冷清。而对于规模庞大的民间借贷资金而言，上述处罚约束力似乎有限，而这恰恰也是温州需要面临的重大考验之一。
“原来没有法律，缺乏相应规定作为约束，所以不能强制登记，处理起来通常都跟政策环境有关。现在有了规定，就等于有了法律保障。”周德文认为，此次立法虽然仍有遗憾，但在将来民间借贷发生纠纷时，备案材料可以作为其合法性的重要依据，从而得到法律保护，否则将面临着很大的法律风险。
另，《法制日报》11.22日文章内容：
今天（22日）上午，浙江省十二届人大常委会第六次会议表决通过了《温州市民间融资管理条例》，该条例将于2014年3月1日起施行。这意味着我国第一部规范民间借贷的地方性法规首先在浙江问世。
温州市委书记陈一新说，金融综合改革是温州全面深化改革的重中之重，《温州市民间融资管理条例》此时出台为温州全面深化改革提供了强大的法规支持，必将对温州发展提升民营经济、支持中小企业转型升级、振兴实体经济产生积极的推动作用。
温州市金改具有风向标意义
温州市民营经济发达，民间金融活跃，金融改革一直具有风向标意义。
2012年3月28日，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区。今年4月是国务院设立温州金融改革试验区一周年，在相关会议上，浙江省省长李强说：“温州金改是全国金融改革过河中的第一块石头，是在全国金融体制基本不动、相关法律法规基本不变情况下的一次区域性探索，这就决定了温州金改必然是长期的、复杂而艰难的，从某种程度上说，温州金改试验区的首要任务是试验。”
李强提出，要通过金融改革和创新，实现民间资本与大项目、大产业的有效对接，实现银行信贷与小型、微型企业的有效对接，最终实现民间资本、金融资本等各类资本与经济转型升级的有效对接。
温州市政府金融办主任张震宇介绍，温州发展存在着“两多两难”现象，即民间资金多，但投资难；小微企业多，但融资难，从而引发民间借贷问题。如何引导民间融资规范发展，成了温州金改需面对的首要问题，从长远来看，不仅对温州的健康发展至关重要，而且对全国的金融改革和经济发展具有重要的探索意义。
从去年下半年开始，浙江省启动《温州市民间融资管理条例》草案起草工作。“长期以来，温州民间借贷处于无序发展状态，民间借贷风波频发，这与民间借贷行为和监管缺乏法律法规保障密切相关。”浙江省金融办主任丁敏哲介绍，民间融资管理条例是温州金融改革的核心内容之一，省金融办、法制办组织专家学者和金融界人士，九易其稿，最终形成了提请省人大常委会审议的草案文本。
《法制日报》记者获悉，在草案起草过程中，浙江省省长李强指出：“对于这个法规，要注意粗细结合、松紧有度。要通过立法，把民间借贷不合理、潜在风险的部分规范起来，同时不要轻易触动历史久远、约定俗成的具备自我约束的正常民间借贷。”
草案牵头起草人、浙江省金融法学会会长李有星教授在接受《法制日报》记者独家专访时表示，条例解决了民间金融管理体制机制问题，政府的职能更加清晰，地方金融管理进入了法治化轨道。
设立三类民间融资服务主体
记者获悉，该条例第二章对三类民间融资服务主体的设立、业务范围、信息保密义务等作了详细规定。
这三类主体是指可以设立从事定向集合资金募集和管理等业务的民间资金管理企业，从事资金撮合、理财产品推介等业务的民间融资信息服务企业及民间融资公共服务机构。
记者获悉，在草案审议过程中，有的常委会组成人员提出应对民间资金管理企业的设立条件和主要发起人作出更为严格规定。
为此，草案作了相应修改，将民间资金管理企业的注册资本不得低于五千万元，注册资本“应当为实缴资本”修改为“应当为实缴货币资本”；在民间资本管理企业主要发起人的条件中增加“无不良信用记录”的内容；还增加规定民间融资服务主体不得违反规定开展经营活动，不得对民间融资当事人的收益作出承诺等。
李有星介绍，正规金融机构如银行、资本市场、控股公司等在提供相关金融服务上存在缺陷。设立民间融资专业管理机构和服务机构，这些准金融机构相当于有了民间资本管理的“地方牌照”，适合地方性企业的融资需求，有利于民间融资的健康运行。
民间借贷不设最高上限利率
根据草案规定，非金融企业间可进行借贷。
浙江省人大财经委和有的常委会组成人员提出，非金融企业间借贷有一定风险，要强调非金融企业不得以放贷为主业。
浙江省人大法制委员会认为，国家对非金融企业间借贷未作明确禁止，司法实践中，非金融企业间自有资金的临时性调剂行为也不作为无效合同处理，草案有必要对非金融企业间临时调剂性借贷予以肯定，并对借贷资金来源作出限制。
因此，草案第十二条最终修改为：非金融企业之间进行临时调剂性借贷的，应当签订书面合同；出借人应当以自有资金出借，不得非法吸收、变相吸收公众资金或者套取金融机构信贷资金用于借贷牟取非法收入。
记者发现，此前被热议的温州民间借贷“最高上限利率”，在审议通过的条例中没有出现。关于利率的表述，已变为“民间借贷利率由借贷双方协商确定，但不得违反国家有关限制利率的规定”。
浙江省人大财经委的审议报告指出，考虑到国家正在推行利率市场化改革以及利率本身属于中央权力范围，对利率问题只作原则性规定是合适的。
鼓励借贷双方履行备案义务
草案规定了民间借贷的备案制度，对于促进民间借贷阳光化、规范化，健全民间借贷信用体系有重要作用。
记者了解到，应当备案的情形有以下几种：一是单笔借款金额三百万元以上的；二是借款余额一千万元以上的；三是向三十人以上特定对象借款的，应在合同签订之日起十五日内，将合同副本报送备案；并规定了合同重要事项发生变更的，借款人应当及时办理变更备案手续；出借人有权督促借款人履行备案义务，也可以自愿报送备案。
对履行备案义务的民间借贷当事人，条例规定温州市政府和辖区内县级人民政府应当给予政策支持，有关国家机关、仲裁机构、金融机构应当分别给予相应的优惠待遇。
李有星对此分析说：“总体而言，涉众性的大额民间借贷都应当进行备案，将其纳入政府的可视范围，从而为政府制定政策和调整民间借贷提供科学依据。政府通过对大额资金备案，可以了解大额资金的流向，能够对其进行宏观调控。”
厘清民间融资合法行为边界
非法集资案件的高发，源于长期以来民间金融缺乏清晰的民刑边界标准。
条例规定了本省有关国家机关和仲裁机构办理与民间借贷相关案件时，应当依法将民间借贷备案材料视为证明力较高的证据和判断民间借贷合法性的重要依据。而条例的第四章则规定了定向债券融资和定向集合资金两种形式及相关要求，规定每期定向债券融资与定向集合资金的合格投资者不得超过两百人。
据条例规定，上述两种融资方式都应当事先向温州市地方金融管理部门申请登记，并自融资结束之日起二十日内将融资情况书面报告登记部门；相关融资企业还应当向合格投资者提示风险，约定信息披露的内容、时间和方式，并保证披露的信息真实、准确、完整，地方金融管理部门对该情况实施监督。
“政府管理服务民间金融并不是简单的牌照管理，而是要让民间金融从地下转到地上，让政府从不敢管到敢于管，要厘清合法民间融资和非法集资的边界。”李有星说，设立具有程序性认同的核准、备案登记的程序，引导集资者走合法程序，大额集资的强制登记、小额豁免和放贷人的自愿登记、申报，为融资者设计了安全港，拓宽了中小企业融资渠道。
防范处置民间融资法律风险
条例第五章对民间融资的监管管理、风险防范作了规定。
条例规定了地方金融管理部门应当对民间融资进行监测、统计、分析、管理和监督检查，应与工商行政管理等部门建立民间融资监督管理信息共享机制，指导民间资金管理企业、民间融资信息服务企业建立健全业务流程与台账、从业人员行业规范、信息披露与保密、信用档案和风险控制等管理制度。
记者发现，条例还明确地方金融管理部门对民间融资涉嫌犯罪的，应当移送公安机关处理。
在李有星看来，该条款清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。
该章节还细化了地方金融管理部门对民间融资风险隐患的预警，发现本行政区域内民间融资可能存在系统性、区域性风险隐患的，应当发出预警信息，并可以采取约谈、风险提示、责令纠正、公布名录等措施。
不仅如此，条例还规定温州市人民政府和辖区内县级人民政府应当制定民间融资突发事件应急预案，并针对突发事件依法启动，及时化解系统性、区域性民间融资风险。
记者获悉，在人大代表的建议下，条例增加了民间融资行业协会自律的内容，规定行业协会应当制定并实施行业自律规则。
条例还对逃避债务、转贷牟利、公开推介、非法从业、暴力催债等行为设定了法律责任。
据了解，违反备案义务、书面报告义务或者提供虚假备案材料、报告材料的，将由地方金融管理部门责令限期改正；逾期不改的，将未经备案的民间资金管理企业、民间融资信息服务企业和民间借贷行为予以公示，并处一万元至十万元不等的罚款。
（原标题《温州金融综合改革有法规支持 设立三类民间融资服务主体》）
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